财政与税收论文_中国均衡性转移支付有效性评估(2)

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文章摘要:均衡性转移支付是由过渡期转移支付发展而来的,以缩小地方政府间的财政能力差距、实现地区间协调发展和提高基本公共服务均等化为目标的重要制度安排,经过二十多年的发展,均衡性转移支付已经成为了我国财政转移支付的重要组成部分,是弥补地方政府的财力缺口和维持地方行政事业单位的正常运行和基本公共服务供给的重要保障,随着均衡性转移支付的相对作用和地位的不断提高,其政策实施的效果及制度设计的合理性受到学术界广泛关注。对我国均衡性转移支付的有效性评估,有助于探寻其制度设计内在的缺陷和问题,为进一步规范和完善均衡性转移支付制度提供科学依据,具有非常重要的现实意义。均衡性转移支付本质上是中央政府为实现公平与效率的收入再分配手段,效率和公平的集中体现是公共服务均等化和地区间协调发展。虽然公共服务均等化通常被理解为公平范畴,但某些地区的公共服务水平低下会影响整个国民经济的发展,从这个意义上讲,公共服务均等化也会影响效率,公平贯彻的好坏影响效率的发挥,效率的提高有助于公平的实现。因此,合理有效的均衡性转移支付制度应当兼顾公平与效率,既要发挥均衡政府间财力的作用,又要注重激励地方财政积极性,保证经济运行与财政运行效率。地区间财力公平一直被认为是实现居民财政公平的基础,因此,本文首先评估均衡性转移支付的财力均等化效果。均衡性转移支付是中央政府按照标准的“因素法”,根据客观核定地方政府标准收入与标准支出的差额和转移支付系数向地方政府拨付规模不等的财政补助,从而使得地区间财力不均等程度降低,但值得注意的是,并不能够因此断定均衡性转移支付具有财力均等化效果,而它是否具有贫困地区得到更多的转移支付资金而富裕地区得到更少的调节地方财力的功能,才是衡量均衡性转移支付有效性的关键。其次,均衡性转移支付的收入效应、价格效应可能会对地方政府的财政收支行为造成扭曲,主要有以下两个方面的表现：地方政府在接受中央的无条件、无配套、无具体用途的均衡性转移支付资金后,一方面由于地方财政压力减小,并且希望用边际成本更低的转移支付资金替代边际成本更高的本级税收收入,这可能会使地方政府降低征税努力,地方财政收入会因此而减少,但同时本地区企业综合税负的降低可能会吸引资本的流入,从而促进地方经济增长；另一方面,均衡性转移支付使得地方政府的可支配财力增加,这会使本地公共支出随之增加,从而促使地方政府提供更多的公共服务,但由于“粘蝇纸效应”的存在,可能会造成地方财政支出规模的过度扩张和支出结构的改变,这样往往会使得地方政府漠视公众需求造成社会所需的公共商品和服务的短缺,从而带来财政资源的浪费。因此,对均衡性转移支付的有效性评估还应考虑其对地方政府财政收支行为是否产生正向激励效应。再次,由于中央政府对均衡性转移支付资金的使用缺乏有效的监管机制,地方政府的“X低效率”可能会加剧组织机构的涣散和腐败程度,造成地方政府在维持自身运转和履行职能时对转移支付资金的浪费,从而降低公共服务供给效率,因此,均衡性转移支付的有效性评估还应对均衡性转移支付的公共服务供给效率进行评估。综上所述,有效的均衡性转移支付制度的运行效果要包含以下三个方面：第一,确保均衡性转移支付的资金分配具有财力均等化作用；第二,确保其对地方政府的财政收支行为具有正向激励效应,不会降低地方政府的公共服务供给积极性和税收努力程度；第三,确保均衡性转移支付资金的使用效率,提高公共服务供给水平,最终实现均衡性转移支付的政策目标——公平与效率。为此,本文在深入分析了我国均衡性转移支付制度的现状之后,从以上三个方面对均衡性转移支付的有效性进行评估,实证结果显示：1.均衡性转移支付对地区间具有平衡地方政府收入的财力均等化作用,但由于均衡性转移支付占财政转移支付比重较低,导致仍无法逆转地区间的财力差距的扩大；2.我国现行均衡性转移支付制度会导致地区间的税收竞争,但如果竞争是充分的,符合市场经济规律的,长远来看,均衡性转移支付的税基效应和税率效应的作用相互抵消,使得均衡性转移支付对地方政府的征税努力的影响不显著,对地方政府的财政收入行为呈现中性效应；3.均衡性转移支付制度对地方政府提高公共服务水平起到了一定的促进作用,但也会造成地方财政支出的“粘蝇纸效应”：地方政府在接受均衡性转移支付后,会提高科教文卫支出,但同时会提高经济服务类及行政管理类支出,但当财政状况得到改善之后,会倾向于更大比例增加生产性、政府消费性支出项目,并且这种现象在落后地区更为明显。4.我国基本公共服务供给效率整体很不乐观,虽然均衡性转移支付资金配置效率较为稳定,但基本公共服务状况提升效率在降低,无论是贫困地区还是富裕地区的地方政府都缺少提高公共服务供给效率的激励。综上,本文认为：我国现行均衡性转移支付在其制度设计和政策实施在一定程度上兼顾了公平与效率,对其政策作用应予以一定的肯定,但由于均衡性转移支付制度仍保留了原体制的一些特征,在很大程度上强调地方既得利益,因此阻碍了均衡性转移支付的有效性的发挥,使其不能为公共服务均等化和地区间协调发展提供非常好的基础。基于以上结论,为了进一步提高我国均衡性转移支付制度的有效性,使转移支付资金使用得更科学更合理,对地方政府的财政收支行为产生正向激励效应,提高地方公共服务的供给效率,实现公共服务均等化和地区间协调发展的目标,兼顾公平与效率,我们必须完善我国均衡性转移支付制度,使政府能有效行使资源配置和收入再分配职能,激励地方政府自身发展能力,保证国家发挥宏观调控职能。具体完善路径如下：第一,进一步加大均衡性转移支付比重,使之成为财政转移支付的主体形式,充分发挥其财力均等化作用及“一般公式法”分配法的优势,避免造成转移支付的效率损失；第二,完善均衡性转移支付资金的分配办法,应以地方政府的人均标准财政收支差额作为核算的依据,并在地方“标准支出”的核算时加入“地区间某项支出的成本差异系数”来避免地区间公共支出的成本差异,以此提高均衡性转移支付资金分配的科学性和合理性；第三,在均衡性转移支付制度当中设计激励机制和约束机制,提高地方政府足额征集财政收入和发展本地经济的积极性,保障地方政府收支行为的规范化,规避地方政府的道德风险。第四,构建一套完整、客观、科学的均衡性转移支付的评估和监督体系,对均衡性转移支付资金使用绩效进行评估,提高公共服务供给效率；同时建立规范的均衡性转移支付的配套措施,完善均衡性转移支付制度相关的法律法规体系,为均衡性转移支付监管工作提供多层次的法律保障,实现均衡性转移支付资金分配的公平性和透明化,才能够兼顾效率与公平,最终实现地区间协调发展和公共服务均等化。

文章来源：《财贸经济》 网址: http://www.cmjjzz.cn/qikandaodu/2021/1110/638.html